Госдума России 18 ноября одобрила в третьем чтении законопроект о ликвидации региональных конституционных и уставных судов. Закон вступит в силу после рассмотрения его в Совфеде России подписания его Владимиром Путиным. "Idel.Реалии" поговорили с экспертом по конституционному праву, кандидатом наук и доцентом Пермского государственного университета Константином Худолеем о том, насколько необходимы в регионах Конституционные суды, можно ли было как-то иначе решить проблему с их финансированием и почему власти взялись за их ликвидацию.
— Как вы относитесь к инициативе о ликвидации Конституционных судов субъектов России? Сейчас много говорят об их неэффективности и о том, что на них уходят миллионы в год.
— Я считаю, что Конституционные суды в регионах нужны, но нужны эффективно действующие. В тех субъектах федерации, в которых они продолжают еще действовать (а таких сейчас 15), они в большинстве своем не могут похвастаться высокой эффективностью. Но в ряде субъектов, например, это Калининградская область, Республика Коми, Якутия, Татарстан, они работают вполне на мировом уровне. Я, например, исследовал работу Конституционных судов земель ФРГ. Это самая близкая к нам система, в которой созданы аналогичные органы.
Действительно, такая ситуация, когда они не работают — рассматривают два-три дела в год, получают большую зарплату (они по статусу приравнены к губернатору), но не работают, это не нормально. На них тратят от 20 до 100 млн в год, в зависимости от субъекта. Самый большой бюджет у нас у Уставного суда Санкт-Петербурга. Для целого субъекта федерации это небольшая сумма, но в условиях кризиса, а у нас сейчас он, эти деньги можно тратить на другие цели, в первую очередь на социальные вопросы. Я уверен, что нужно смотреть на эту проблему глубже.
Конституционные (уставные) суды могут работать эффективно. Не работают сейчас они так, с моей точки зрения, потому что у них урезаны полномочия. Это произошло во многом из-за того, что эти органы вошли в конфликт с действующей региональной элитой, в первую очередь с губернаторами и региональными парламентами. Такое произошло, например, в Санкт-Петербурге, в Тыве и привело к тому, что эти органы просто зачахли.
Если мы рассмотрим деятельность такого же Уставного суда Санкт-Петербурга до 2005 года, когда он вошел в конфликт с Матвиенко, которую избрали губернатором. Этот суд признал неконституционными ряд ее указов (Матвиенко нужно было отменить все полномочия и все нормативные акты администрации губернатора с момента ее создания, поскольку сам этот орган был признан Уставным судом нелегитимным — "Idel.Реалии"). Она в свою очередь сказала, что "либо вы пишите заявления об отставке, либо встаете на мою сторону". Тогда в городе сократили количество судей, урезали полномочия — лишили права обжаловать акты губернатора и правительства Санкт-Петербурга.
— Конституционные суды ликвидируют к 2023 году. Говорит ли это о конце федерализма в России?
Нужно помещение содержать, аппарат, платить большую зарплату судьям — отсюда и гигантские расходы
— А кого туда назначаем? В основном это синекура (хорошо оплачиваемая должность, не требующая большого труда — "Idel.Реалии"). Это застуженные политики, которые выходят на пенсию, и мы им таким образом назначаем хорошую пенсию по 300 тысяч рублей в месяц и они могут сидеть и ничего не делать. Какое доверий граждан может быть у такого органа? Им проще обратиться в Конституционный суд РФ, в ЕСПЧ, а не в местные суды. Все эти проблемы, которые могут входить в полномочия таких судов, просто замалчиваются в итоге или решаются другим способом.
С другой стороны, в нашем законодательстве предусмотрено (КС — это субсидиарный орган), что их полномочия могут частично компенсироваться другими ветвями власти. В первую очередь, это федеральные суды, которые рассматривают дела о проверке нормативно-правовых актов в порядке объективного судопроизводства. Этот момент они могут частично восполнить. Я сам проводил исследование на примере Ульяновской области, оказалось, что эти федеральные суды рассматривают такое же количество дел, как и Конституционные (уставные) суды. Но нужно понимать, что круг людей, которые могут обращаться по этим вопросам гораздо меньше и полномочий у них достаточно мало.
— Вы предлагали изменить принцип работы судей в таких судах. Расскажите об этом подробнее.
— Как орган, в который можно обращаться по защите прав и свобод, а вы знаете, что с этим у нас большая проблема, особенно с социальными правами, Конституционный суд очень нужен. С другой стороны, не нужна та модель, которую мы сейчас наблюдаем. Какой смысл судьям таких судов работать на постоянной основе и полной ставке, как это сказано в законе? Пусть, раз они рассматривают несколько дел в год, работают на неосвобожденной основе. Как это и происходит в Германии. Вот, например, суд в Гамбурге. Они все работают на такой основе, они работают адвокатами, профессорами университетов, федеральными судьями. Они получают компенсацию только тогда, когда рассматривают дела как судьи Конституционного земельного суда.
Если Конституционные суды будут честно стоять на соблюдении законов, рано или поздно они войдут в конфликт с региональной элитой
У нас такая модель использовалась в Конституционной палате Адыгеи. Но потом приняли поправку о том, что все судьи работают на постоянной основе и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это в корне ликвидировало такую возможность. Теперь нужно помещение содержать, аппарат, платить большую зарплату судьям — отсюда и гигантские расходы.
Давайте рассмотрим историю ликвидации. Классический пример — это Уставной суд Челябинской области. Он просуществовал меньше года и рассмотрел только три дела. И почему он был ликвидирован? Потому что вынес решение о признании неконституционным повышения транспортного налога для пенсионеров. У нас, согласно Конституции, Россия — социальное государство, которое защищает права и интересы граждан, а льготы не могут быть ликвидированы. Как только они приняли это решение, на следующий день власти приняли закон о ликвидации суда.
Если Конституционные суды будут честно стоять на соблюдении конституционных (уставных) законов, рано или поздно они войдут в конфликт с действующей региональной элитой. Им эти Конституционные (уставные суды) — пятое колесо телеге. Этот уровень им не нужен. Я специально подчеркну, что в отличии от губернатора и парламента, КС — не политический орган.
Конституционные суды в регионах России появились на фоне суверенизации
Такие суды в России либо будут работать и войдут в конфликт с действующей властью и будут ликвидированы, либо не будут ничего делать и тоже будут ликвидированы — зачем платить за то, что не работает. В Чечне за 10 лет приняли одно постановление, в Тыве такая же ситуация, в Адыгее — не лучше. Третьего не дано. С моей точки зрения, ситуация печальная, но предсказуемая.
— Один из наших спикеров в предыдущем материале о КС сказал, что последней точкой в истории с необходимостью стала...
— Ингушетия. Тут все довольно просто. После распада Чечено-ингушской республики не был урегулирован спор с границами. Поэтому они решили принять соглашение, но в Ингушетии многие были против него, так как по нему именно они должны были передать часть земель. И Конституционный суд Ингушетии, руководствуясь, на мой взгляд, вполне обоснованными конституционными критериями, признал это соглашение неконституционным. И региональным элитам Чечни, и федеральным властям, такая ситуация была не нужна. Зачем еще один региональный конфликт? Конституционный суд России признал, что соглашение соответствует Конституции и отменил решение местного суда.
Справка
В конце октября 2018 года Конституционный суд Ингушетии признал незаконным соглашение об изменении границы с Чечней. Суд постановил, что подписанное 26 сентября того же года соглашение "без его утверждения на референдуме Республики Ингушетия не порождает правовых последствий для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в Республике Ингушетия".
Позже, в декабре 2018 года, Конституционный суд РФ признал, что нарушений в соглашении об изменении границы нет. Так, федеральный орган фактически отменил решение регионального Конституционного суда.
Подобных решений до этого была масса, в 90-х и 00-х. Если их сейчас посмотреть, но у юристов волосы на голове дыбом встанут, такие решение были в большинстве своем неконституционными, но не все. В случае с Ингушетией, как мне кажется, не все так однозначно.
Конституционные суды в регионах России появились же на фоне суверенизации. Тогда Ельцин сказал — берите свободы столько, сколько хотите. И в основном такие суды создали в национальных республиках. В других субъектах КС не так много. Возможно, власти посчитали, что такой прецедент [наличие КС в нацреспубликах] может быть опасен. Только-только выстроили вертикаль власти, а тут некоторые региональные элиты могут через Конституционные суды на местах препятствовать федеральной политики.
Я придерживаюсь все же другой позиции. Россия — федерация. А в этом случае у нас должны быть не только собственные законодательных, исполнительных ветвей власти, но и судебных, в том числе и конституционных. Такое есть, как уже отмечалось, в ФРГ, в Швейцарии, в США (там, правда, суды общей юрисдикции). Поэтому говорить, что в Российской Федерации реально действующая модель федерализма будет построена без конституционных (уставных) судов, нельзя.
— Вы сказали про федерализм. В национальных республиках эта ситуация вокруг полномочий и федерализма довольно остро ощущается. В том же Татарстане за последние несколько лет случилось много звоночков: потеря Конституции Татарстана в той форме, которую она имела в начале 90-х, отмена договора о разграничении полномочий между Казанью и Москвой, отмена обязательного изучения татарского языка в школах, покушения на название должности президента республики и т.д.
— Это все имеет прямую связь с тем, что вы сказали. Тот же татарский язык, например. Вспомните закон о переходе татарского языка на латиницу. Вот Конституционный суд Татарстана признал этот закон соответствующим Конституции РТ, а федеральный КС, который через несколько месяцев рассмотрел этот законопроект, сказал, что нет, нельзя переходить на латиницу, только кириллица. Вот, где ноги растут.
Вроде бы федерация есть, но ее как бы и нет
В 2000 году КС РТ сказал, что можно сохранить в Конституции республики упоминание о суверенитете, но мы должны понимать это несколько иначе, как самостоятельное решение вопросов по собственной компетенции в силе совместного ведения. А федеральный суд сказал, что нельзя. Вы же понимаете, что все это является звеньями одной цепи. Эта тенденция, которая появилась в начале нулевых с приходом к власти нового президента, о построении вертикали власти и об ужесточении системы федеральных отношений, она четко прослеживается в течении 20 лет. И то, что вы назвали — это логичное ее продолжение. Поэтому ликвидация Конституционных судов вполне укладывается в этот единый тренд.
— Полномочия по ликвидации и создании Конституционных (уставных) судов лежат на плечах самих субъектов. Формально, это и есть такой принцип федерализма. Сейчас же власти федеральные просто сверху принимают такое решение — не нужны вам такие суды. Что должно или уже стало той чертой, когда федерализм в привычном понимании не сможет быть применен в описании устройства России?
— Понятие России как федерации не исчезнет. Оно просто трансформируется. Вроде бы федерация есть, но ее как бы и нет. Ситуация с конституционными судами сложная. Вы правильно сказали, что создание КС — это исключительное полномочие каждого субъекта. Он решил создать, он сам и финансирует. Сам же КС несколько раз указывал, что власти федеральные не должны вмешиваться в их работу, если, конечно, они сами не присваивают себе лишние полномочия. Поэтому этот закон о ликвидации вызывает ряд вопросов. Единственное, что у нас закреплен принцип единства судебной системы в законе и мы никак уйти из него не можем. Если им руководствоваться, то федеральный законодатель может все. Даже обязать субъекты сделать так.
В этом законе есть еще одна поправочка — то, что субъекты могут создавать при региональных парламентах конституционные советы.
— Только пока непонятно, что это и как они будут работать.
— Нет, все понятно. Такие органы уже действовали. В начале 90-х годов они уже работали, их тогда назвали ККН — комитет конституционного надзора. Вот, например, Конституционная палата Адыгеи, Уставная палата Иркутской области, в Татарстане был тоже совет, который заменили на Конституционный суд. На мой взгляд, там, где такие органы существовали, власти попытаются их в такой форме воссоздать.
— Чем такая форма — конституционный совет — отличается от того, что вы предлагаете по форме Германии?
— Все просто: в обязательности решений.
— То есть, это просто совещательный орган.
Решение Конституционного (уставного) суда — это фактически норма права. Конституция — это то, что сказал Конституционный суд
— Конечно. Это просто совет при парламенте, решения которого последний будет утверждать. Захочет — утвердит, не захочет — не будет. Конституционные советы в такой форме по силе и весу мало чем будут отличаться от правового управления регионального парламента. У них будет только моральный вес, но не юридический. А в той же Германии решения Конституционного суда, даже если судьи там не работают на постоянной основе, они обязательны.
— Татарстанский Конституционный суд же не мог рассмотреть закон, который отменял обязательное изучение татарского?
— Нет, потому что он федеральный. Другое дело, что законы часто дублируются и вот местный такой закон мог бы быть рассмотрен.
— Хорошо, вот представим, что суд принял решение о том, что такая норма не соответствует Конституции республики. А дальше что?
— То такой закон лишается юридический силы и не может быть применен на территории субъекта. Другое дело, что фактически это же самое дело может быть рассмотрено в федеральном КС. И этот может принять совсем другое решение. Такое уже было неоднократно и с Татарстаном, и с Ингушетией. Видимо, они так и решили, что такими вопросами будет заниматься федеральный КС, а регионы пусть не занимаются ими. Чтобы не создавать конфликт.
— Мы говорили с несколькими депутатами Госдумы России, они говорят примерно одинаковые вещи о том, почему КС должны быть ликвидированы: много уже времени прошло с момента, когда приняли Конституции в субъектах и нет больше необходимости в КС. Юрий Синельщиков, например, сказал, что нет смысла дублировать функции прокуратуры, пусть лучше она этим занимается. Как быть с этим аргументом?
— В момент, когда мы формировали правовую систему, потребность в КС была куда выше, чем сейчас. Это так и есть. Нужно было трактовать Конституцию и т.д. Но сейчас, если посмотреть статистику КС в регионах, то можно понять, что 50% дел — это муниципально-правовые акты. Согласно Конституции, федеральный Конституционный суд эти дела рассматривать не может, вообще. Можно обратиться в суд общей юрисдикции, но там и принципы рассмотрения иные.
Решение Конституционного (уставного) суда — это фактически норма права. Конституция — это то, что сказал Конституционный суд. Например, в Дагестане в обязательном порядке вместе с текстом местной Конституции публиковались все решения КС РД.
Если бы эта норма была сохранена, то тогда не будет необходимости обращаться в суд по одним и тем же не правовым актам, которые принимаются в разных районах. Можно было обратиться в КС и отменить все сразу, признав незаконным сам акт.
Бойтесь равнодушия — оно убивает. Хотите сообщить новость или связаться нами? Пишите нам в WhatsApp. А еще подписывайтесь на наш канал в Telegram.
