"В России построить реально действующую модель федерализма без конституционных судов нельзя"

Госдума России 18 ноября одобрила в третьем чтении законопроект о ликвидации региональных конституционных и уставных судов. Закон вступит в силу после рассмотрения его в Совфеде России подписания его Владимиром Путиным. "Idel.Реалии" поговорили с экспертом по конституционному праву, кандидатом наук и доцентом Пермского государственного университета Константином Худолеем о том, насколько необходимы в регионах Конституционные суды, можно ли было как-то иначе решить проблему с их финансированием и почему власти взялись за их ликвидацию.

— Как вы относитесь к инициативе о ликвидации Конституционных судов субъектов России? Сейчас много говорят об их неэффективности и о том, что на них уходят миллионы в год.

— Я считаю, что Конституционные суды в регионах нужны, но нужны эффективно действующие. В тех субъектах федерации, в которых они продолжают еще действовать (а таких сейчас 15), они в большинстве своем не могут похвастаться высокой эффективностью. Но в ряде субъектов, например, это Калининградская область, Республика Коми, Якутия, Татарстан, они работают вполне на мировом уровне. Я, например, исследовал работу Конституционных судов земель ФРГ. Это самая близкая к нам система, в которой созданы аналогичные органы.

Действительно, такая ситуация, когда они не работают — рассматривают два-три дела в год, получают большую зарплату (они по статусу приравнены к губернатору), но не работают, это не нормально. На них тратят от 20 до 100 млн в год, в зависимости от субъекта. Самый большой бюджет у нас у Уставного суда Санкт-Петербурга. Для целого субъекта федерации это небольшая сумма, но в условиях кризиса, а у нас сейчас он, эти деньги можно тратить на другие цели, в первую очередь на социальные вопросы. Я уверен, что нужно смотреть на эту проблему глубже.

Конституционные (уставные) суды могут работать эффективно. Не работают сейчас они так, с моей точки зрения, потому что у них урезаны полномочия. Это произошло во многом из-за того, что эти органы вошли в конфликт с действующей региональной элитой, в первую очередь с губернаторами и региональными парламентами. Такое произошло, например, в Санкт-Петербурге, в Тыве и привело к тому, что эти органы просто зачахли.

Если мы рассмотрим деятельность такого же Уставного суда Санкт-Петербурга до 2005 года, когда он вошел в конфликт с Матвиенко, которую избрали губернатором. Этот суд признал неконституционными ряд ее указов (Матвиенко нужно было отменить все полномочия и все нормативные акты администрации губернатора с момента ее создания, поскольку сам этот орган был признан Уставным судом нелегитимным — "Idel.Реалии"). Она в свою очередь сказала, что "либо вы пишите заявления об отставке, либо встаете на мою сторону". Тогда в городе сократили количество судей, урезали полномочия — лишили права обжаловать акты губернатора и правительства Санкт-Петербурга.

— Конституционные суды ликвидируют к 2023 году. Говорит ли это о конце федерализма в России?

— А кого туда назначаем? В основном это синекура (хорошо оплачиваемая должность, не требующая большого труда — "Idel.Реалии"). Это застуженные политики, которые выходят на пенсию, и мы им таким образом назначаем хорошую пенсию по 300 тысяч рублей в месяц и они могут сидеть и ничего не делать. Какое доверий граждан может быть у такого органа? Им проще обратиться в Конституционный суд РФ, в ЕСПЧ, а не в местные суды. Все эти проблемы, которые могут входить в полномочия таких судов, просто замалчиваются в итоге или решаются другим способом.

С другой стороны, в нашем законодательстве предусмотрено (КС — это субсидиарный орган), что их полномочия могут частично компенсироваться другими ветвями власти. В первую очередь, это федеральные суды, которые рассматривают дела о проверке нормативно-правовых актов в порядке объективного судопроизводства. Этот момент они могут частично восполнить. Я сам проводил исследование на примере Ульяновской области, оказалось, что эти федеральные суды рассматривают такое же количество дел, как и Конституционные (уставные) суды. Но нужно понимать, что круг людей, которые могут обращаться по этим вопросам гораздо меньше и полномочий у них достаточно мало.

— Вы предлагали изменить принцип работы судей в таких судах. Расскажите об этом подробнее.

— Как орган, в который можно обращаться по защите прав и свобод, а вы знаете, что с этим у нас большая проблема, особенно с социальными правами, Конституционный суд очень нужен. С другой стороны, не нужна та модель, которую мы сейчас наблюдаем. Какой смысл судьям таких судов работать на постоянной основе и полной ставке, как это сказано в законе? Пусть, раз они рассматривают несколько дел в год, работают на неосвобожденной основе. Как это и происходит в Германии. Вот, например, суд в Гамбурге. Они все работают на такой основе, они работают адвокатами, профессорами университетов, федеральными судьями. Они получают компенсацию только тогда, когда рассматривают дела как судьи Конституционного земельного суда.

У нас такая модель использовалась в Конституционной палате Адыгеи. Но потом приняли поправку о том, что все судьи работают на постоянной основе и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это в корне ликвидировало такую возможность. Теперь нужно помещение содержать, аппарат, платить большую зарплату судьям — отсюда и гигантские расходы.

Давайте рассмотрим историю ликвидации. Классический пример — это Уставной суд Челябинской области. Он просуществовал меньше года и рассмотрел только три дела. И почему он был ликвидирован? Потому что вынес решение о признании неконституционным повышения транспортного налога для пенсионеров. У нас, согласно Конституции, Россия — социальное государство, которое защищает права и интересы граждан, а льготы не могут быть ликвидированы. Как только они приняли это решение, на следующий день власти приняли закон о ликвидации суда.

Если Конституционные суды будут честно стоять на соблюдении конституционных (уставных) законов, рано или поздно они войдут в конфликт с действующей региональной элитой. Им эти Конституционные (уставные суды) — пятое колесо телеге. Этот уровень им не нужен. Я специально подчеркну, что в отличии от губернатора и парламента, КС — не политический орган.

Такие суды в России либо будут работать и войдут в конфликт с действующей властью и будут ликвидированы, либо не будут ничего делать и тоже будут ликвидированы — зачем платить за то, что не работает. В Чечне за 10 лет приняли одно постановление, в Тыве такая же ситуация, в Адыгее — не лучше. Третьего не дано. С моей точки зрения, ситуация печальная, но предсказуемая.

— Один из наших спикеров в предыдущем материале о КС сказал, что последней точкой в истории с необходимостью стала...

— Ингушетия. Тут все довольно просто. После распада Чечено-ингушской республики не был урегулирован спор с границами. Поэтому они решили принять соглашение, но в Ингушетии многие были против него, так как по нему именно они должны были передать часть земель. И Конституционный суд Ингушетии, руководствуясь, на мой взгляд, вполне обоснованными конституционными критериями, признал это соглашение неконституционным. И региональным элитам Чечни, и федеральным властям, такая ситуация была не нужна. Зачем еще один региональный конфликт? Конституционный суд России признал, что соглашение соответствует Конституции и отменил решение местного суда.

Подобных решений до этого была масса, в 90-х и 00-х. Если их сейчас посмотреть, но у юристов волосы на голове дыбом встанут, такие решение были в большинстве своем неконституционными, но не все. В случае с Ингушетией, как мне кажется, не все так однозначно.

Конституционные суды в регионах России появились же на фоне суверенизации. Тогда Ельцин сказал — берите свободы столько, сколько хотите. И в основном такие суды создали в национальных республиках. В других субъектах КС не так много. Возможно, власти посчитали, что такой прецедент [наличие КС в нацреспубликах] может быть опасен. Только-только выстроили вертикаль власти, а тут некоторые региональные элиты могут через Конституционные суды на местах препятствовать федеральной политики.

Я придерживаюсь все же другой позиции. Россия — федерация. А в этом случае у нас должны быть не только собственные законодательных, исполнительных ветвей власти, но и судебных, в том числе и конституционных. Такое есть, как уже отмечалось, в ФРГ, в Швейцарии, в США (там, правда, суды общей юрисдикции). Поэтому говорить, что в Российской Федерации реально действующая модель федерализма будет построена без конституционных (уставных) судов, нельзя.

— Вы сказали про федерализм. В национальных республиках эта ситуация вокруг полномочий и федерализма довольно остро ощущается. В том же Татарстане за последние несколько лет случилось много звоночков: потеря Конституции Татарстана в той форме, которую она имела в начале 90-х, отмена договора о разграничении полномочий между Казанью и Москвой, отмена обязательного изучения татарского языка в школах, покушения на название должности президента республики и т.д.

— Это все имеет прямую связь с тем, что вы сказали. Тот же татарский язык, например. Вспомните закон о переходе татарского языка на латиницу. Вот Конституционный суд Татарстана признал этот закон соответствующим Конституции РТ, а федеральный КС, который через несколько месяцев рассмотрел этот законопроект, сказал, что нет, нельзя переходить на латиницу, только кириллица. Вот, где ноги растут.

В 2000 году КС РТ сказал, что можно сохранить в Конституции республики упоминание о суверенитете, но мы должны понимать это несколько иначе, как самостоятельное решение вопросов по собственной компетенции в силе совместного ведения. А федеральный суд сказал, что нельзя. Вы же понимаете, что все это является звеньями одной цепи. Эта тенденция, которая появилась в начале нулевых с приходом к власти нового президента, о построении вертикали власти и об ужесточении системы федеральных отношений, она четко прослеживается в течении 20 лет. И то, что вы назвали — это логичное ее продолжение. Поэтому ликвидация Конституционных судов вполне укладывается в этот единый тренд.

Татарский язык исчезает? Только факты - за 1,5 минуты

— Полномочия по ликвидации и создании Конституционных (уставных) судов лежат на плечах самих субъектов. Формально, это и есть такой принцип федерализма. Сейчас же власти федеральные просто сверху принимают такое решение — не нужны вам такие суды. Что должно или уже стало той чертой, когда федерализм в привычном понимании не сможет быть применен в описании устройства России?

— Понятие России как федерации не исчезнет. Оно просто трансформируется. Вроде бы федерация есть, но ее как бы и нет. Ситуация с конституционными судами сложная. Вы правильно сказали, что создание КС — это исключительное полномочие каждого субъекта. Он решил создать, он сам и финансирует. Сам же КС несколько раз указывал, что власти федеральные не должны вмешиваться в их работу, если, конечно, они сами не присваивают себе лишние полномочия. Поэтому этот закон о ликвидации вызывает ряд вопросов. Единственное, что у нас закреплен принцип единства судебной системы в законе и мы никак уйти из него не можем. Если им руководствоваться, то федеральный законодатель может все. Даже обязать субъекты сделать так.

В этом законе есть еще одна поправочка — то, что субъекты могут создавать при региональных парламентах конституционные советы.

— Только пока непонятно, что это и как они будут работать.

— Нет, все понятно. Такие органы уже действовали. В начале 90-х годов они уже работали, их тогда назвали ККН — комитет конституционного надзора. Вот, например, Конституционная палата Адыгеи, Уставная палата Иркутской области, в Татарстане был тоже совет, который заменили на Конституционный суд. На мой взгляд, там, где такие органы существовали, власти попытаются их в такой форме воссоздать.

— Чем такая форма — конституционный совет — отличается от того, что вы предлагаете по форме Германии?

— Все просто: в обязательности решений.

— То есть, это просто совещательный орган.

— Конечно. Это просто совет при парламенте, решения которого последний будет утверждать. Захочет — утвердит, не захочет — не будет. Конституционные советы в такой форме по силе и весу мало чем будут отличаться от правового управления регионального парламента. У них будет только моральный вес, но не юридический. А в той же Германии решения Конституционного суда, даже если судьи там не работают на постоянной основе, они обязательны.

— Татарстанский Конституционный суд же не мог рассмотреть закон, который отменял обязательное изучение татарского?

— Нет, потому что он федеральный. Другое дело, что законы часто дублируются и вот местный такой закон мог бы быть рассмотрен.

— Хорошо, вот представим, что суд принял решение о том, что такая норма не соответствует Конституции республики. А дальше что?

— То такой закон лишается юридический силы и не может быть применен на территории субъекта. Другое дело, что фактически это же самое дело может быть рассмотрено в федеральном КС. И этот может принять совсем другое решение. Такое уже было неоднократно и с Татарстаном, и с Ингушетией. Видимо, они так и решили, что такими вопросами будет заниматься федеральный КС, а регионы пусть не занимаются ими. Чтобы не создавать конфликт.

— Мы говорили с несколькими депутатами Госдумы России, они говорят примерно одинаковые вещи о том, почему КС должны быть ликвидированы: много уже времени прошло с момента, когда приняли Конституции в субъектах и нет больше необходимости в КС. Юрий Синельщиков, например, сказал, что нет смысла дублировать функции прокуратуры, пусть лучше она этим занимается. Как быть с этим аргументом?

— В момент, когда мы формировали правовую систему, потребность в КС была куда выше, чем сейчас. Это так и есть. Нужно было трактовать Конституцию и т.д. Но сейчас, если посмотреть статистику КС в регионах, то можно понять, что 50% дел — это муниципально-правовые акты. Согласно Конституции, федеральный Конституционный суд эти дела рассматривать не может, вообще. Можно обратиться в суд общей юрисдикции, но там и принципы рассмотрения иные.

Решение Конституционного (уставного) суда — это фактически норма права. Конституция — это то, что сказал Конституционный суд. Например, в Дагестане в обязательном порядке вместе с текстом местной Конституции публиковались все решения КС РД.

Если бы эта норма была сохранена, то тогда не будет необходимости обращаться в суд по одним и тем же не правовым актам, которые принимаются в разных районах. Можно было обратиться в КС и отменить все сразу, признав незаконным сам акт.

Бойтесь равнодушия — оно убивает. Хотите сообщить новость или связаться нами? Пишите нам в WhatsApp. А еще подписывайтесь на наш канал в Telegram.